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延安国资国企改革组合拳：存量调整与做优增量双管齐下

admin7个月前 (09-26)西安产业信息18

　　2020年，是延安市深入实施国资国企改革加快推动高质量发展三年行动的*后一年，也是首次面向全市国资国企编制“十四五”规划的启动年，那么要如何走出一条符合中央精神、具有延安特点的改革发展之路？延安已出台系列政策，将改革作为经济发展的新动力，以提升国有经济在产业配置的控制力为导向，相继打出存量调整与增量做优的组合拳。

　　十三五期间，延安凭借独特的地理位置优势上榜国家大型高铁枢纽城市榜单，又被陕西省明确定位为建成人们心目中更美好的革命圣地。这一系列措施都表明延安正处于经济发展的重要时期。而我国经济自2010年下行压力较大，2020年叠加疫情冲击以及此前的中美贸易摩擦等，经济发展正处于由需求端的投资、消费、出口三驾马车驱动转变为供给端的改革、开放、创新推动发展的调整时期。在这样背景下，延安经济发展面临着许多挑战，除外部及周期性因素影响之外，内部结构性及体制机制方面的束缚也是影响的主要因素。

　　以“增强国有经济活力、控制力、影响力”和“做强做优做大国有企业”为宗旨推动国资国企改革是我国深化经济体制改革的一项战略任务。近年来，延安国资国企改革取得了一定成效，2019年市属国企资产总额、所有者权益均实现正增长，营业收入、利润总额、上交税费分别达到82.97亿元、14.64亿元、8.52亿元；年度投资突破百亿，规模不断增大；国有资本收益不断提高，全年收缴国有资本、挂牌出让企业股权、固定资产收益1.49亿元，为延安经济健康持续发展起到了支撑作用。

　　但与“十四五”新周期的经济发展要求还存在一些差距，因此，延安在2020年初始就相继发布了一系列改革政策，以全面深化改革，如《延安市人民政府国有资产监督管理委员会关于进一步深化市属国有企业改革工作的通知》（延市国资发【2020】48号）《******延安市委协公室延安市人民政府办公室关于印发延安市市属国有企业考核办法（试行）进一步推进市属国有企业薪酬制度改革的指导意见延安市国有企业退休人员社会化管理工作实施方案的通知》（延市办字【2020】19号）。

　　国企改革作为供给侧改革的重头戏，也应在遵循保值增值以及市场化为主导的前提下，将未来的关键任务聚焦在国资结构配置与深化改革方面。延安利用后发优势，多点布局发力，打造改革样本。

　　（一）以提升国资控制力为目标，经营性国资初步形成统一监管雏形，以产业链为核心推进国有企业重组整合。

　　延安经济发展放缓，居于全省中游，2018年地区生产总值1558.91亿元，在陕西11个市（区）中排名第六位，占全省整体水平的6.4%，通过增强国有经济在进入产业的控制力，减少国有经济的过分分散导致的效率损失，已势在必行。

　　1、经营性国资逐步实现统一监管。2018年8月延安市制定《关于市属经营性国有资产集中统一监管实施方案》，开始部署市属经营性国有资产集中统一监管工作，以大国资监管体系构建为目标，逐步落实金融、文化等经营性国资出资人管理问题。但相较其他地区的实践，长沙2016年将所属企业纳入国有资产集中统一监管体系、上海2016年基本完成原由金融办委托监管的市属金融机构向国资委的统一移交工作，延安国资监管体系的构建起步较晚，发展尚处于初级阶段，仍存在政企不分、政资不分、政事不分等问题，这除了受行政思维理念影响外，还主要是由于国资主体管理职能界面不明（如履行出资人职责与公共管理职责的厘清）、国资管理架构不清（国资二层架构与国资三层架构之间的选择）等引起的。因此，我们认为延安国资监管还在路上，下一步还需要授权经营体制改革方面下足功夫，让国有企业回归市场运营主体地位，做到“三个归位”。

　　2、国有资产布局初步完成调整优化。目前延安依据产业链上下游关系，对国有资产布局完成了又一次的大规模重组改革。通过横向整合、纵向联合的方式，将市属51家国有企业重组整合为16家集团公司并挂牌运营，打造一批能源化工、水务、建工、旅游、交通、投融资集团公司，大集团公司的引领能力得到提升。这与延安产业结构相一致，均集中于工业行业领域。2018年，延安*一产业增加值138.07亿元、第二产业增加值925.97亿元、第三产业增加值494.87亿元，三产结构构成为8.9：59.4：31.7，第二产业比重远高于省平均水平。

　　但另一方面也突显出经济结构单一，以石油煤炭工业为支柱产业发展模式的问题之所在。一是国有经济对地区产业配置缺乏引领及培育支持，尤其是战略新兴产业领域，目前仍集中于资源禀赋类行业，这可能造成区域经济发展缺乏新动力，抗风险能力较弱；二是对国有金融资本的“活水”作用在一定程度上缺乏统筹考虑，资本要素是市场经济的产物，而且本轮国资国企改革呈现的一大亮点举措也体现在如何借助金融市场提升国有资本运作效率方面，而长期以来，延安以资本、劳动密集型传统产业为主，资金需求量大，但目前无论城市发展还是产业转型都已提上日程，凭借过去以银行为主的间接融资体系已难以为继，亟需发展以国有企业为突破口的多层次投融资体系，以弥补城市运营转型的现金流缺口；三是传统支柱大而不强，活力与影响力配套机制尚需进一步落实。目前延安已出台相关政策，如上市培育等加大区域的品牌影响力，但如何通过改革，实现市场化运营，提升国企活力等相关配套制度及专项提升机制还值得深入探讨。

　　（二）立足分类改革，通过主业控制及专业化运营“两条腿”走路，逐步形成延安特色的改革格局。

　　针对国企面临的大企业大而散，小企业小而全，投资运营效率，企业主业不突出，竞争能力不强等问题，延安立足分类改革，率先在内部体制机制改革上先行。

　　1、通过主业管理及上市培育进一步打造国企竞争力。目前，延安市属国企运营效果不佳，2019年，16户国企只有7户盈利，2020年1月底，16家企业集团仅有3家盈利，盈利0.4亿元，13家亏损，亏损2.7亿元。这表明延安市属国企竞争力不强，而国家区域开放格局的形成，更是给市属国企增加了更多挑战。在这样背景下，延安重点进行了三个方面的统筹部署：一是国企主业规范管理。出台了《延安市市属国有企业主营业务管理暂行办法》，规定企业应“精选主业和培育业务。原则上主业3个以内，培育业务不超过2个”，并对主业管理的实施管理流程进行了规范，进一步明确企业的未来发展方面，以防止过去项目投资严重偏离主业、分子公司设立较为随意现象的发生；二是优势产业上市培育。出台了《市属国企上市三年行动方案》，按照“企业主体、政府引导、市场运作、一企一策”的原则，初步谋划培育延安旅游、延安南泥湾、延安子长特种煤三个板块进行上市，以全面提升优势产业的专业运营能力；三是借助混改倒逼企业运作效率变革。对此，延安提出按照“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的总体要求，重点推进各市属企业32户二三国有独资子公司混改，混改面要达到30%。

　　但从国有经济的本质与理论内涵上来看，国有经济应该是合作的经济，通过与其他经济形式的协同发展，提升竞争力。因此，我们认为延安国企的发展还要注重与其它所有制主体的合作，不仅仅依靠混改，还可以通过其他多种方式加强合作联盟的打造。如在战略新兴领域，涉及新材料、新能源、节能环保、生物医药等，可通过国有资本结构调整基金、产业投资基金、科创投平台的组建设立，借助杠杆效应加大国有资本投资力度。另外，在此还要注意“抓手”策略的应用，通过谋划与城市发展战略相契合，与国家及省市政策导向相一致的重大项目、重大工程、重大制度改革，为国企的创新发展提供助力。

　　2、进一步健全公司现代化法人治理结构。针对于老革命圣地的定位以及如何激发人的活力的问题，延安重点推进两项工作。一是注重党的领导作用与公司治理结构之间的融合。制定出台了《关于进一步推进市属国企贯彻落实“三重一大”决策制度的指导意见》、《市属国企党建工作三年行动计划》、《市属国企基层党支部标准化建设实施意见》、《市属国企基层党组织选举工作方案》等，全面加强党务工作力量，建立党务工作人员和经营管理人员双向交流机制；二是通过薪酬改革与考评制度改革并举，建立市场化经营机制。目前延安部分市属人事管理制度沿用行政管理模式，劳动用工能进不能出、人浮于事；薪酬分配能升不能降，关键岗位、高素质紧缺人才的薪酬水平低于市场化薪酬水平等问题，通过出台《进一步推进市属国有企业薪酬制度改革的指导意见》《延安市市属国有企业考核办法（试行）》等政策，建立薪酬动态调整和监控机制，通过对标同行业、同区域、同规模、同业绩情况相关企业，明确领导班子薪酬额度，激发活力。

　　但国企改革是一个系统工程，上与顶层设计相关，下与落实执行的具体举措也有关联。那么如何深入推进？我们认为可借助我国改革逻辑，通过试点突破的渐进式改革策略，逐步推进。而当前改革的关键之处在于抓两头，一是可通过推进专业化专职化外部董事制度，提升公司专业决策能力。在董事会运作机制成熟之后，可考虑引入职业经理人制度与相关市场化经营机制；二是深化分类评价，可借助国资项目后评价制度与国企业绩评价两个抓手，针对部分国企，强化资本投资与运作效率的指标体系的完善，加强对国资经济效益的评价，以动态纠偏发展路径。

　　（三）多措并举，通过规范投融资流程、完善监事会制度，加强内部监管，防范债务风险。

　　如何防范风险，是每一轮国资国企改革不变的主题。对此，延安针对问题，如企业负债严重，融资能力受限，融资成本偏高，市属负债率接近70%，部分企业负债率远超警戒线，也进行了两个方面统筹部署。一是严格规范企业投资行为。出台《市属国有企业投资监督管理办法》、《市属国有企业投资项目负面清单》，强化事前事中事后审批监督问责机制，遏制国企的低效无效投资冲动，提高资金使用效率。二是借助计划全局统筹债务风险。建立融资台账、企业重大事项报送制度，完善监事会制度等，明晰融资存量和增量，防范化解债务风险。但是相较于其他地区的实践，我们认为风险防控还要注意以下两个方面：一是债务风险防控，还要严格控制融资成本，如盐城近日要求市属国企清退成本8%以上的债务融资，延安也可根据实际情况在此方面发力；二是要注意风险防范与改革突破之间的平衡。风险管控过严，不利于企业改革突破，二者之间的平衡需要我们统筹把握，可考虑适当给予成熟企业一定的改革容错空间。

　　新一轮改革开放将为延安开启新的发展周期，释放巨大活力与空间，那么究竟如何凭借后发优势，走优化发展的路子，打造改革合力？我们认为立足产权改革，以市场化为导向，推进结构性改革工作，则尤为重要。

　　（一）以“一级管一级”理念为指导，完善三层面授权经营制度改革，厘清管理主体之间的职责界面。一是以“一级管一级”的理念为指导，以清单管理为抓手，建立三层面的授权管理机制，捋顺国资委与国企集团公司、国企集团公司与下属子公司之间的关系，使依法由企业自主经营的事项归位于企业、将延伸到子公司的管理事项，原则上归位于一级企业、将配合承担的社会公共管理职责归位于相关政府部门和单位；二是立足城市发展及金融资本市场情况，有重点、有突破地推行国有资本投资、运营公司试点，搭建三层国资架构，进一步推进政资分离；三是立足制衡，在授放权的同时，同步以业绩考核、问责机制、监事会等方式为手段，加强对改革试点企业的管理，防范国有资产流失。

　　（二）以“有效性”为指导，通过变革性调整策略，结合城市发展战略，优化国有资产布局。目前部分省市均已启动《国资监管系统国有资本布局和产业链水平情况调查》工作，从一定程度表明，面向全国的国资优化布局工作正在重点部署，这对于延安而言，既是机遇也是挑战。究竟应该如何调整优化国资布局？我们认为应该从三类国资关系处理方面出发：一是实体产业与金融资本之间的关系，可通过全面盘点政府及国企投融资方式，厘清投融资短板的方式，选择并构建适宜的国有金融发展体系，助推实体发展；二是优势产业与均势产业之间的关系，可通过全面盘点企业发展的核心优势及关键资源，如垄断禀赋等要素的评价，对标先进城市企业的实力水平，精准诊断问题之所在，明确今后国资在相关产业的发展路径，在此，尤其要注重均势产业的发展模式的培育，可通过“抓手”策略，如细分领域的重大工程、重大项目的谋划，进一步孵化产业；三是劣势产业的退与国资整体布局平衡之间的关系。劣势产业要有次序、有步骤地实现退出，不能盲目地一刀切。

　　（三）以“细化分类”为指导，以考评与激励制度为核心，进一步完善现代化公司治理。立足国资优化方向及路径，进一步明晰企业内部制度改革具体突破口。一是构建专业化专职化外部董事队伍的引入机制，强化企业董事会专业化决策水平；二是以“一企一策”为原则，进一步细化考评指标及动态调整机制。如对于新兴产业类行业或领域，要注重对外部资本方专业技术或管理团队的引入，并依据对标的企业或行业标准，加强授放权与激励机制的配套；三是立足董事会—外部董事—职业经理人—经营层及核心骨干员工等，引入激励机制。可综合运用国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励、国有控股混改员工持股等中长期激励政策，探索超额利润分享、虚拟股权、跟投等中长期激励方式，加强创新突破。返回搜狐，查看更多